Viceconte

Poder Judicial de la Nación, Causa n° 31. 777/96
“Viceconte, Mariela Cecilia c/
Es tado Nac ional −M° de Salud y Acc ión Social- s/ amparo le y 16. 986”. Cám.
Cont .Adm. Fed., Sala V.
Buenos Air es, 2 de Juni o de 1998.
Y VI STOS; CONSI DERANDO:
I . Que la actora inici ó su dem anda de amparo a fi n de que se
or denase al Est ado Naci onal que:
a) ejecutase la totalidad de las medidas necesarias par a com pletar la unidad de pr oducción de
la vacuna Candi d 1-cont ra la Fi ebr e Hem orr ágica Ar genti na- en el Instit uto Naci onal de
Enfermedades Vi ral es Humanas Dr . Jul io Mai zt egui, asegurando su inmediato suminist ro a la
totalidad de la pobl aci ón potencialm ent e afectada por el Vir us Junín; y
b) impl ement ase, en coordi nación con las áreas públi cas competentes, una cam paña par a
rest abl ecer el ecosi stema.
II . Que l a señora j uez de pri mer a i nstancia, a f s 258/265vt a. ,
rechazó la acci ón im pet rada e i mpuso las costas por su orden.
Para así r esolver ent endió:
que, de acuerdo a lo que sur gía del inf orm e de fs. 97/125, la demandada daba cuent a de las
pr evisi ones que se estaban tomando a fi n de producir en el país la vacuna Candi d 1 y que, en
consecuencia, no se advert ía que el Tri bunal pudiera at ender este aspecto del recl am o de la
actora, pues se estaría ante una decisi ón judicial carente de sust ento fácti co que l a aval ase;
que la vacuna cuya provisi ón se soli cit aba se encont raba en una et apa de invest igaci ón y, por
el lo, la facult ad para aut or izar el sum ini st ro era ajena a la compet encia de los tri bunales
judi ciales, puesto que dicha facul tad era pr ivativa de la autor idad adm ini st rat iva;
que de acuer do con lo dispuesto en la ley 16.463, en el caso, no podía hablarse de
medi cam ent o, por tratar se de una sustancia en experi mentación en proceso muy incipiente y
que, por tal razón, ordenar al Poder Ej ecuti vo el suminist ro inmediato de la menci onada
vacuna Candi d 1 serí a i mponerle una conducta contr ar ia a l a ley; y
que, en lo atinent e a la implem ent ación de una cam paña par a restablecer el ecosist em a, la ví a
del amparo era improcedent e ya que requerí a, necesar iam ent e, la real ización de pruebas cuya
complej idad excedí a el lim it ado marco de est e proceso abrevi ado.
II I .Que cont ra di cha deci sión int erpusier on y fundar on sus
recursos de apelación el Def ensor del Pueblo de la Naci ón ( fs. 266/ 271vta. ) y la actora ( fs.
279/ 288 ).
A f s. 291/294vta., fueron cont estados los t raslados conf eri dos.
A f s. 311/vta. Obra el dict amen del Señor P rocur ador F iscal de Cámara.
A fs. 346/361 se agr egó el acta y la documentación recabada en ocasi ón
del reconoci miento j udi cial dispuest o en l a providencia de f s. 313.
IV . Que no puede dej ar de tomarse en cuenta, que en el
ar tí cul o 43 del nuevo text o de la Const ituci ón Nacional se dispone que toda per sona puede
interponer acci ón expedita y rápida de ampar o, siempre que no exista ot ro medio judi cial más
idóneo, “contra todo acto u omi sión de aut or idades públ icas o de par ticulares, que en form a
actual o inm inente, lesione, restr inja, al tere o amenace, con arbi tr ari edad o ilegal idad
mani fiesta, der echos y gar antías r econocidos por est a Consti tución, un tratado o una ley”.
V . Que en el artí cul o XI de la Declaración Americana de l os
Derechos y Deberes del Hom br e cuya jerarquía const it uci onal le fue acor dada en el ar tículo
75, inciso 22 del nuevo text o de la Car ta Magna- se prevé que toda persona tiene der echo a
que su sal ud sea preser vada por medi das sani tar ias y sociales, rel at ivas a la alim entación, el
vest ido, l a vivienda y la asist encia médica, correspondientes al nivel que perm itan los recursos
públ icos y l os de la comunidad.
En el artí cul o 25 de la Declaración Uni ver sal de Derechos
Humanos -t am bién con jerar quía const itucional- se di spone que toda persona tiene der echo a
un nivel de vida adecuado que le asegur e, así como a su fami lia, la sal ud y el bienestar, y en
especial la ali mentación, el vesti do, la vivienda, la asistenci a médica y los servicios soci ales
necesar ios.
En el artí cul o 12 del Pact o Int ernaci onal de Derechos
Económi cos, Social es Culturales −cuya jerar quía const itucional también se reconoce en la
Cart a Magna- se estableció que ent re las m edidas que los E st ados Par tes deberían adoptar a f in
de asegurar la plena ef ect ividad del derecho de toda persona al di sf rut e del más alt o nivel
posi ble de salud física y mental deberí an fi gur ar: el mejoramiento en todos sus aspectos de la
hi gi ene del trabaj o y del medio am bi ent e (inc. b), la prevención y el trat am iento de las
enfermedades epidémi cas, endémi cas, profesional es y de otr a índole, y la lucha contr a ellas
(i nc. c) y, la creación de condici ones que aseguren a todos asi stencia médica y servici os
médi cos en caso de enfermedad ( inc. d).
VI . Que la función judici al no se agot a en la let ra de la ley
con olvido de l a efecti va y efi caz r eal izaci ón del derecho ( Fal los: 248:291; 249; 37) y para el lo
debe at ender se ant es que a un crit er io for malista, a la vi genci a de los pr incipios que ampar a la
Constit uci ón Nacional y que sur gen de la necesi dad de proveer al bien común, consi derando
éste como el conjunt o de las condi ci ones de la vida social que hacen posible tanto a la
comunidad como a cada uno de sus miembr os el logro más pleno y más fáci l de su propi a
perf ección ( Fal los: 296:65).
VI I . Que la Corte Supr ema de Just icia de la Nación ha dicho
que en el Pr eám bul o de la Const ituci ón Nacional “ya se encuentr an expresiones referi das al
bi enest ar gener al, objetivo preemi nente en el que, por ciert o, ha de computarse, con pr ior idad
indi scutible, l a preser vación de l a sal ud” ( confr. : Fal los: 278:313, consi derando 15°).
Tambi én ha decl arado el Al to Tr ibunal que el objet ivo
pr eeminent e de la Const ituci ón Nacional , según se expresa en su pr eámbulo, es logr ar el
bi enest ar gener al, lo cual signifi ca decir la just icia en su más alt a expr esión, est o es, la justi ci a
soci al, cuyo conteni do act ual consiste en or denar la actividad int er subjet iva de los mi embros
de la comuni dad y los r ecursos con que ést a cuenta con vistas a logr ar que t odos y cada uno de
sus miembr os parti ci pen de los bienes materi ales y espi rit uales de la civi li zación. Señaló
adem ás que tiene cat egoría constit ucional el pr incipio in dubio pr o justit ia sociali s y que las
leyes deben ser interpr etadas a favor de qui enes al ser les apli cadas con est e sent ido consiguen
o ti enden a alcanzar el bi enest ar, esto es, las condici ones de vida mediante las cuales es posi ble
a la persona humana desarr ol lar se conforme a su excelsa di gnidad ( Fallos 289:430).
VI II . Que la decl araci ón de derechos efectuada en nuestra
Constit uci ón Nacional no sól o es una declaración de vol unt ad del Est ado que así reconoce la
existencia de los derechos indi viduales, sino que tambi én es un comprom iso por el cual el
pr opio Est ado se obl iga a di ctar las normas necesari as y a cumplir las, es decir , que asumi ó un
comprom iso de organi zar los ser vicios y pr estaciones al lí pr evi stas (confr .: Hauri ou, Maur ice,
“P ri nci pios de der echo públi co y consti tucional ”, 2° ed. , I nst it uto Edit ori al Reus, Madr id) .
Cabe destacar , en ese sentido, que el sistema constitucional, al
consagr ar los derechos, decl araciones y garantí as, establece las bases gener ales que pr otegen
la personali dad humana y a t ravés de su norm a de f ines, tutela el bi enestar general. De ahí que,
el eje centr al del sist ema jurí dico sea la persona en cuanto tal, desde antes de nacer hasta
después de su m uer te (F all os: 316: 479, vot o de los Dres. Bar ra y F ayt).
Los llamados “derechos social es” establ eci dos en el art ículo
14 bis de nuest ra Carta Magna y señalados en las Declar aci ones y Pactos supr a ref er idos
ti enen un carácter muy dif er ent e al de las libertades tradicionales. Estos “der echos sociales”
−entr e los que indudablemente se encuent ra el derecho a la salud- no consti tuyen ya para los
indi viduos un derecho de act uar , sino facult ades de reclam ar deter mi nadas pr est aci ones de
part e del Estado −cuando ést e hubier a organi zado el servi cio- (confr .: Hauri ou, Andr é,
Gi cquel , Jean y Gélard, Patr ice, “Derecho const ituci onal e inst ituci ones pol íti cas”, . Ed. Ar iel ,
Barcelona, 1980; en el mismo senti do, Hübner Gallo, Jor ge Iván, “P anorama de los der echos
humanos”, p. 18, Edit ori al Universi taria de Buenos Ai res, Buenos Ai res, 1977) .
IX . Que en el sub exam ine lo que se encuentr a
fundamentalm ent e en juego es el derecho a la vi da, prim er derecho natur al de la persona
humana preexist ent e a toda legi slaci ón posit iva y que, obviamente resul ta reconoci do y
garanti zado en nuest ra Car ta Magna y las l eyes.
Mi ent ras algunos derechos de la personalidad humana t ienen
un régi men m inuciosamente pr evi sto en l as leyes, otr os por el cont rario, se car act er izan por su
im pr eci sión. Las dif icultades son causadas por la falta de sist emati zación de las normas
respect ivas y, desde ot ro punto de vist a, por los adelantos de la ci encia y de la técni ca, que
suscitan riesgos y generan, al mismo ti empo, esper anzas de mejorar la salud y el bienestar
general (F al los: 302:1284, voto de l os Dres. Fr ías y Guast avino).
X . Que el bi en común, com eti do esencial de la sociedad
or ganizada, se logra a través de fines que sólo pueden ser alcanzados por el Estado mismo,
tales como la Defensa Naci onal, o la Justi ci a en sus manif estaciones más frecuentes y
comunes. Per o hay ot ros fi nes que el Estado asi mismo pr ocura y que son concurrentes, en
tant o su alcance no cor responde en excl usi vi dad al Estado, sino puede determ inar tam bién la
acci ón de los part iculares o de ot ras soci edades (confr .: Fallos 305:1524, voto del Dr.
Bargall o). De esa índol e pueden considerar se los fines educacional es, cult ur ales o de
pr evención de l a sal ud.
Si n embargo, cuando en un caso det erm inado no está previst o
−por razones de convenienci a económ ica o interés comerci al- que las personas o inst it uci ones
pr ivadas ati endan la salud de la población, no cabe sino concluir que incumbe al Est ado, en
cali dad de garante, bri ndar los recursos necesarios par a hacer frent e a la enfermedad ( est a Sal a,
ar g. i n re “Al cal á, Cr ist ina Beat rí z c/M° de Sal ud y Acción Soci al”, 9 de mar zo de 1998) , de
manera efi caz y opor tuna.
XI . Que, según surge de la documentaci ón agr egada a estas
actuaci ones y de l as posiciones asum idas por las par tes, no se encuentr a discut ido:
a) que la fiebr e hemorr ági ca ar gentina (FHA) es una
enfermedad endemo- epidémica (confr .: fs. 3, 5 del foll eto agregado a f s. 44; 45, entr e otr as) ;
b) que la protecci ón más completa contr a la fiebre
hemorrágica argent ina o mal de los rast roj os la of rece la aplicaci ón de la vacuna Candi d 1
(confr. : f s. 351, pr imer pár raf o), cuya ef ectividad est á en el orden del 95, 5% (fs. 361).
c) que la Organización Mundial de la Salud aval ó su efi cacia
y el Mi nisterio de Salud y Acci ón Social de la Nación autori zó su aplicaci ón en 1991, por
resolución 100 (fs. 351, 6° pár raf o);
d) que hasta el pr esent e la tot ali dad de vacuna Candi d 1 ha
si do pr oduci da por el Inst it uto Salk, medi ante un contr ato con el Depar tam ento de Defensa de
los EE. UU. Alrededor de 320. 000 dosi s de est a vacuna han sido adquir idas, habiendo un stock
di sponi ble de 80.000 dosis (fs. 326) y que esa canti dad no es sufi ci ent e par a inmuni zar a los
3. 500.000 habit ant es de la zona endémica ( fs. 351, 7° y f s. 23, 3° pár raf o).
e) que consider ando que es una enf erm edad exclusiva de
nuestro país, que no está pr evi sto produci r vacuna Candid 1 en el extranjero, y que, debido al
número de personas a vacunar la pr oducción de esta vacuna no es at racti va desde el punt o de
vi st a comercial , la disponibili dad de dicha vacuna para la pobl aci ón del área endémi ca est á
sujeta a los avances del proyecto de pr oducción de Candid 1 en los laborat or ios del Instit ut o
Naci onal de Enf erm edades Vir ales Hum anas “Dr . Juli o Mai ztegui” (conf r. fs. 23, 3° pár raf o).
XII .Que surge clar am ent e de aut os que el Est ado
Naci onal, a través del minister io demandado ha asumi do el compr omi so de pr oduci r l a aludida
vacuna a efectos de com bat ir la Fi ebre Hem or rágica Argenti na .
La cuestión a deci dir radi ca entonces en determ inar si la
demandada ha cumpl ido punt ualmente con sus obli gaciones o si , por el contr ar io, ha incurri do
en omisiones lesivas del der echo a la salud de la población pot encialmente afectada por la
ment ada enfermedad.
XI II . Que el proyect o de producci ón d la vacuna Candid 1 en
la Argenti na fue ini ciado en 1991, logr ándose en el año 1997 un 80% de la tecnología de
pr oducción y contr ol de cali dad (f s. 101) , restando fi nal izar las obras edi licias y de
equi pam iento del l aborator io de pr oducción ( fs. 100) .
A pesar de lo afir mado por la demanda ( fs. 122) en el sent ido
de que en el pr esupuest o de 1997 se contem pl aba una par tida especi al desti nada “a termi nar de
adecuar este Insti tuto par a est e fin”, lo ci ert o es que, según sur ge del act a de fs. 346/361 y del
reconocimi ento judicial ef ectuado con fecha 12 de di ciembr e de ese año, lejos estaba el ci tado
Inst ituto de hallarse en condiciones de pr oduci r l a vacuna aludida.
Es que, aún cuando se hubi eran finali zado las obras, resta la
adquisi ción y colocación de los apar atos necesarios par a efectuar la pr oducción, r equir iéndose,
adem ás, un proceso de vali dación ( contr ol de funci onami ent o) , el que
- según el cronogr am a agregado a fs. 359- recién podría complet arse en el pr imer tri mestre de
1999, esti mándose que −de no existi r inconveni ent es- se est arí a en condiciones de liberar para
su uso la vacuna Candid 1 pr oducida en el país par a fines de di cho año (fs. 337) .
XI V . Que es necesario acl arar que en el sub lite no se tr ata de
el udir los procedi mi ent os legal es y reglam entar ios vigentes a efectos de obt ener la
autorizaci ón de la vacuna por part e del or ganismo estat al competente, circunstanci a que sí se
encontr arí a exclui da de la j uri sdi cción de l os tri bunal es.
XV . Que del informe pr esentado el 2 de octubre de 1996 por
la Dir ect or a del Insti tut o Nacional de Enfermedades Vi ral es Humanas “Juli o I. Mai zt egui” se
desprende que “no se ha real izado ni nguna inver sión dur ant e los úl ti mos dos años” que
perm iti ese la habi li tación de la uni dad de producción de vacuna, la que se encontr aba por
consiguiente paral izada (f s. 35) , lo que se encuent ra cor robor ado por el recor te periodísti co
acom pañado por la demandada a fs. 115, en el que se menciona que el Minist er io de Salud
anunciaba que en el presupuesto de 1997 se otor gaba una part ida para el mencionado Inst ituto
lo que per mi tir ía la react ivaci ón de la iniciat iva.
XVI . Que, teni endo presente que −como se señaló- la
pr eservaci ón de la salud de la com unidad es uno de los obj et ivos pri ori tar ios de la com uni dad
or ganizada como Estado de Derecho, puede arr ibarse a las siguientes conclusi ones:
a) al haber asumido el Est ado Naci onal el com pr omi so de
pr oduci r la aludida vacuna a ef ect os de combati r la Fiebre Hemorrági ca Argentina, los
habi tantes de las zonas af ectadas y, obviamente, el Def ensor del Pueblo de la Naci ón se
encuent ran l egi tim ados par a reclam ar le el cumpl imi ento de di cho comprom iso;
b) si bien en el presupuesto del año 1997 se habían previsto
part idas especi ales destinadas a la reacti vación del pr oyect o, lo ci ert o es que, con anter ioridad
a di cho momento, hubo lapsos en que aquel estuvo par ali zado por falt a d inversi ones, con la
consiguiente postergaci ón de la meta fi nal , est o es, la pr oducción l ocal de la vacuna Candid 1;
c) la gravedad de la enfer medad, sumado a la gr an cantidad de
personas con ri esgo de contr aer la dentr o del ár ea endém ica (est imada en 3. 500.000 personas),
torna absolutam ent e necesari o el máximo esfuerzo de las autoridades com pet entes a fi n de
fi nalizar, dent ro del menor tiempo posi ble, todas las tareas, obras y adquisici ones per tinentes
para pr oduci r l a r ef eri da vacuna Candi d 1 en el paí s.
d) toda vez que en el cronogr am a de f s. 359 f ue reali zado por
el Inst ituto Nacional de Enf erm edades Virales Humanas “Jul io Maizt egui”, y teni endo en
cuenta que su cumpli miento excede las facult ades del ci tado organi sm o, dependiendo, en
cambio de las deci si ones pol íti cas, presupuestarias y admi ni str ati vas de las autor idades
superiores de la dem andada, no es ir razonabl e sost ener que el planteo de aut os no ha perdi do
actuali dad, ni puede, en consecuenci a, declarar se inofi cioso un pr onunciam iento al r espect o.
XVII . Que, en tal es condi ciones, cor responde hacer l ugar, en
este aspecto, a la acci ón de am par o impetr ada y, en consecuenci a, or denar al Estado Nacional
−Mi ni sterio de Salud y Acci ón Social- que cum pla estr ict ament e y si n dem oras, con el
cr onogr ama cuya copi a se encuentra agregada a fs. 359, responsabil izando en for ma personal a
los Minist er ios de S alud y Acci ón Social y de E conom ía y Obr as y Ser vicios Públ icos −en sus
respect ivas áreas de competenci a-, y obligando asi mi smo, a los organism os a su car go al
cumplim iento de los plazos l egales y reglamentarios.
XVIII . Que, desde ot ro ángul o, no puede ser admit ida la
peti ción de la dem andada ref erente a la im pl ementaci ón, en coor dinación con las ár eas
públ icas com pet ent es, de una campaña para restablecer el ecosistem a que cont emple, en
part icular , la conservación y r est ablecimi ento en las zonas afectadas de l os pajonal es nat ur ales,
hábi tat del fel ino llam ado gato de las paj as, y también de las tierr as dur as aptas para la
vi vi enda nat ural de lechuzas, aves de presa, cazador es nat ur ales de los roedores.
En ef ecto, de l a documentación acompañada por l a actora no
surge en for ma ter mi nante −en el ámbi to de esta acción de ampar o- que aquellas medidas
pr oduzcan los efectos que al lí se pr etende. Cualquier deci si ón al respecto, en tanto fuese de
competenci a de los jueces, requeri rí a un mayor caudal de inf orm aci ón y prueba que pudiese
perm iti r conocer en for ma pormenor izada no sólo la situaci ón actual, si no las perspecti vas d la
evol uci ón de la si tuaci ón y el impacto que pudi eran tener las medi das adoptadas y aquel las
pr opuestas.
E n efecto, es de hacer notar , a modo de ejem pl o, la
cont radicción existente entr e la postur a de la act or a y la de la dem andada en cuanto a la
cuestión rel ati va a la costumbr e de “ar ar hasta el alam brado”. La demandante se opone porque
serí a la causa de la el imi nación de las “t ierras dur as apt as para la vi vienda natural de lechuzas,
aves de pr esa, cazadores nat urales de los roedores” (fs. 13) , mient ras que par a los or ganismos
de salud l a recomendaci ón es “arar hast a el bor de de los alambr ados” (f s. 40 y 44- 18).
Tambi én puede señalar se que no exi ste coincidencia en el
caso de los paj ones nat urales. Según la actora han de conser var se porque consti tuyen el hábi tat
del fel ino gato de las paj as (f s. 15), en tanto que par a las demandadas es menester mantener
desm alezados los l ugares en los que los roedores constr uyen sus ni dos ( fs. 40 y 44- 15) .
El lo no im pli ca, por supuesto, pronunci ami ent o def ini ti vo
al guno acerca de la val idez o no de dichas medi das; es sól o que, frente a la ef icaci a
demostr ada de la vacuna Candid 1, y ant e la fal ta de manif iesta pr ocedenci a de las otras
pr et ensiones, extenderse en est e proceso acerca de su procedencia o efi cacia excede las
posi bil idades de evaluación de est e tri bunal por l a vía intentada.
Por todo lo expuesto, corr esponde hacer lugar , en par te, a la
acci ón de am par o i mpetr ada y, en consecuenci a, ordenar:
a) al Estado Nacional -Minister io de Salud y Acción Social - que cumpla est ri ctamente y sin
demoras con el cronograma cuya copia se encuent ra agregada a fs. 359, responsabili zando en
form a personal a los Mi nistr os de Salud y Acción Social y de Economí a y Obras y Servici os
Públ icos −en sus respecti vas áreas de com pet encia- , y obl igando asim ismo, a los organi smos a
su cargo al cum pli mi ent o de los pl azos legal es y r eglam ent ar ios;
b) poner est a sent encia en conocim iento del Sr. Pr esidente de l a Nación y del Jefe de Gabi nete
de Mini str os, m edi ante ofi ci o de est ilo;
c) encomendar al Sr. Defensor del Puebl o de la Nación el seguim iento y contr ol del
cumplim iento del ref eri do cr onograma, sin que obst e a ello el derecho que le asist e a la act ora
en t al senti do; y
d) sin per juici o de lo precedentem ente dispuest o, la demandada deber á, dentr o del pl azo de
di ez (10) dí as de quedar notifi cada de la pr esente, inform ar al tr ibunal acerca del cum pli mi ent o
del cronograma ref er ido en el punt o a). Las costas de ambas instanci as se im ponen en el or den
causado en atención al resul tado al que se arri bó y a l a novedad de la cuest ión pl anteada
Regí st rese, notif íquese −personalment e a los Minist er ios de
Salud y Acci ón Social y de E conomí a y Obras y S ervicios Públ icos- y devuél vanse.
MARI A JEANNE RET DE P ERE Z CORTES AL EJANDRO J. USL ENGHI
GUIL LERMO PABLO GALL I
F er nando L odeiro Mart ínez (S ecr et ari o)